نظام التنافي على المستوى الترابي: الإصلاح غير المكتمل

أستاذ القانون الإداري بكلية الحقوق وجدة

التنافي هو الاستحالة القانونية للممارسة المتزامنة لبعض المهن والوظائف^{^[1]}.أما الجمع بين الانتدابات فهو الممارسة التي تتمثل في أن يمارس السياسي عدة ولايات في وقت واحد. أو وظائف متعددة^{^[2]}.

ويجب التمييز بين الجمع بين الانتدابات من حيث الزمن، عندما يتم الحصول على نفس الانتداب الانتخابي عدة مرات أوعندما يتم الحصول على انتدابين في نفس الوقت من قبل نفس الشخص^{^[3]}، و يشير الجمع الزمني ، من جانبه ، إلى عدم وجود قيود على مدة ممارسة انتدابات معينة ، وهي بالتالي قابلة للتجديد إلى أجل غير مسمى^{^[4]}. والجمع المتزامن للانتدابات الذي ينقسم إلى الجمع الأفقي ^{^[5]}عندما تكون الانتدابات على نفس المستوى (محلي أو وطني)، والجمع العمودي عندما تكون الانتدابات على مستويات مختلفة، على سبيل المثال النائب البرلماني(المستوى الوطني) ورئيس الجماعة (المستوى الترابي)، فنكون امام جمع عمودي عندما يحصل البرلمانيون أو أعضاء الحكومة على انتداب ترابي أيضا^{^[6]} .

إن إرادة الحد من الجمع بين الانتدابات الانتخابية هي حديثة ، فالقوانين السابقة المتعلقة بالجماعات الترابية قبل 2015 لم تعالج مشكلة التنافي بين المهام الانتخابية الا بطريقة محتشمة حيث لم تكن تمنع المادة 11 من القانون القديم رقم 47.96 المتعلق بتنظيم الجهات والصادر بتاريخ بتاريخ 03/04/ 1997^{^[7]} التنافي إلا بين مهام رئيس المجلس الجهوي و مهام رئيس عمالة أو إقليم أو رئيس مجموعة حضرية. أي أنه كان يمكن الجمع بين العضوية في البرلمان ومهام رئيس عمالة أو إقليم أو رئيس مجموعة حضرية، من جهة، والجمع بين العضوية في البرلمان ومهام رئيس المجلس الجهوي ومهام رئيس المجلس الجماعي من جهة أخرى. في حين كانت المادة29 من القانون رقم 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي الصادر بتاريخ 03 اكتوبر2002 ^{^[8]} تمنع الجمع بين مهام رئيس المجلس الجماعي و مهام رئيس مجلس العمالة أو الإقليم أو رئيس مجلس الجهة". أما المادة 30من القانون رقم00-79المتعلق بتنظيم العمالات والأقاليم الصادر بتاريخ3أكتوبر 2002 ^{^[9]} فقد نصت على التنافي بين مهام رئيس مجلسه العمالة أو الإقليم ومهام رئيس المجلس الجماعي أو رئيس مجلس الجهة". ولم تكن هذه القوانين تمنع الجمع بين العضوية في مجلس النواب ورئاسة مجلس جهة، ورئاسة مجلس عمالة أو إقليم، ورئاسة مجلس كل جماعة.

وكان يجب انتظار الى غاية 2015 تاريخ صدور القوانين التنظيمية للجماعات ليطفو النقاش من جديد حول ظاهرة الجمع بين الانتدابات الانتخابية ليتم التأسيس لنظام جديد للتنافي. حيث منع الجمع بين بين المهام البرلمانية والمهام التنفيذية. غير ان هذا المنع لم يكن الا جزئيا لأنه كان يخص فقط المنع بين صفة العضوية في البرلمان وبين رئاسة مجلس الجهة وصفة عضو في الحكومة أو في مجلس النواب أو مجلس المستشارين ..."

وأمام ذلك ، سرعان ما عادت قضية الجمع بين الوظائف الانتخابية ، التي لم يتم حلها بالكامل إلى الظهور في الجدل السياسي ليتم توسيع المنع ليشمل الانتداب البرلماني كل الوظائف التنفيذية على المستوى الترابي وذلك بموجب القانون التنظيمي رقم 21.04 والقاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم 11.27 المتعلق بمجلس النواب^{^[10]} و القانون التنظيمي رقم.05.21القاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم28.11المتعلق بمجلس المستشارين^{^[11]} الصادرين بتاريخ21 ماي2021 حيث تم النص على التنافي بين الانتداب البرلماني ومهمة رئيس مجلس أي جماعة ترابية يزيد عدد سكانها عن 300 ألف نسمة.

تكتسي الدراسة أهمية بالغة بالنظر الى الإصلاح التشريعي الذي عرفه موضوع الجمع بين الانتدابات الانتخابية في سنة2021، فبعد عدة سنوات من الإصلاحات التي عرفتها قوانين الجماعات الترابية في سنة2015، قرر المغرب توسيع حالات التنافي حيث اعتمد البرلمان قانونا يمنع النواب وأعضاء مجلس المستشارين الجمع بين الانتداب البرلماني والانتداب التنفيذي الترابي. وشرع في تطبيق هذه القواعد الجديدة اعتبارا من انتخابات 08شتنبر2021.

تهدف هذه الدراسة إلى تتبع التطورات التي عرفها التنظيم القانوني لحالات التنافي على المستوى الترابي والكشف عن حدودها وثغراتها من خلال تحديد إيجابيات تطبيق نظام التنافي على أرض الواقع وسلبياته واقتراح حلول لسد هذه الثغرات، وإن اقتضى ذلك إعادة صياغة قوانين تتخطى العيوب والنواقص الواردة في القوانين الجاري بها العمل.

فماهي التطورات التي عرفها تنظيم الجمع بين الانتدابات الانتخابية؟ وما هي حدودها؟ ماهي السياسات المختلفة التي يمكن تنفيذها في مواجهة هذه الظاهرة؟

للإجابة على هذه الإشكالية سيتم الاعتماد على المنهج التاريخي لرصد التطور التشريعي الذي عرفته ظاهرة الجمع بين الانتدابات الانتخابية والمنهج الوصفي والمنهج التحليلي كون الدراسة تتطلب وصف وتحليل مختلف النصوص القانونية ذات الصلة بموضوع الدراسة والتعليق عليها. وذلك وفق التصميم التالي:

المطلب الأول: التنظيم القانوني لحالات التنافي وآثاره على المستوى الترابي

المطلب الثاني: محدودية التنظيم القانوني لحالات التنافي على المستوى الترابي والإصلاحات الممكنة

المطلب الأول: التنظيم القانوني لحالات التنافي وآثاره على المستوى الترابي

أجريت عدة إصلاحات تظهر رغبة المشرع في الحد من ظاهرة بين الانتدابات الانتخابية. فنصت القوانين التنظيمية لسنة2015 وسنة2021 على حالات جديدة للتنافي بين الوظائف التنفيذية الترابية والانتداب البرلماني.

الفرع الأول: تطور التنظيم القانوني لحالات التنافي على المستوى الترابي

تعتبر القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية لسنة 2015 ظاهريا على الأقل ضربة قاسية للجمع بين العديد من الانتدابات، ثم جاءت القوانين التنظيمية الصادرة بتاريخ17ماي2021 المتعلقة بالبرلمان بمجلسيه ووسعت من حالات التنافي على المستوى الترابي. فانطلاقا من هذا التاريخ فإن الجمع بين ولاية تشريعية ووظيفة تنفيذية محلية ستكون ممنوعة شرط احترام العتبة الديموغرافية.

أولا-منع الجمع العمودي:

تنص الفقرة الثانية المادة 17 من القانون التنظيمي رقم14-111 المتعلق بالجهات والصادر بتاريخ 07 يوليوز2015 ^{^[12]}على أنه :"لا يجوز الجمع بين رئاسة مجلس الجهة وصفة عضو في الحكومة أو في مجلس النواب أو مجلس المستشارين ..."

فإذا انتخب الوزير أو البرلماني عضوا في مجلس الجهة فإنه، طبقا للمادة أعلاه يمنع عليه أن يكون رئيسا لها، قبل تخليه عن صفته الوزارية أو انتدابه البرلماني، بمعنى أن الفائز بمنصب رئيس الجهة أو نائبه يجرد بحكم القانون من هذه الرئاسة او الانابة إذا احتفظ بعضوية الحكومة أو الانتداب البرلماني.

فحسب هذا القانون التنظيمي المتعلق بالجهات 2015 لم يعد ممكنا أن يكون الشخص برلمانيا ورئيسا للمجلس الجهوي في الوقت نفسه.

ومن اجل تطوير نظام التنافي جاء القانون التنظيمي رقم 21.04 والقاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم 11.27 المتعلق بمجلس النواب والصادر بتاريخ17ماي2021[13] ليوسع من حالات التنافي ، فبينما كان المنع يخص فقط الجمع بين رئاسة مجلس الجهة وصفة عضو في الحكومة أو في مجلس النواب أو مجلس المستشارين، أصبح المنع يخص كذلك الجمع بين العضوية في مجلس النواب ورئاسة مجلس جهة، و رئاسة مجلس عمالة أو إقليم، ورئاسة مجلس كل جماعة يتجاوز عدد سكانها000 .300نسمة . وفي هذا الصدد نصت الفقرة الثانية المادة منه13 على أنه:" تتنافى العضوية في مجلس النواب مع "رئاسة مجلس جهة، ومع رئاسة مجلس عمالة أو إقليم، ومع رئاسة مجلس كل جماعة يتجاوز عدد سكانها 000 .300نسمة،ويؤخذ بعين الاعتبار عدد السكان المثبت في آخر إحصاء عام رسمي، وتحدد بنص تنظيمي قائمة الجماعات المعنية[14]. كما تتنافى العضوية في مجلس النواب مع أكثر من رئاسة واحدة لغرفة مهنية أو مجلس جماعة أو مجلس مقاطعة جماعية أو مجموعة تؤسسها جماعات ترابية". وتضيف المادة 14 من القانون نفسه على انه:"تتنافى العضوية في مجلس النواب مع صفة عضو في الحكومة".

واكدت المحتوى نفسه الفقرة الثانية من المادة14 من القانون التنظيمي رقم.05.21القاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم28.11المتعلق بمجلس المستشارين والصادر بتاريخ21 ماي2021 ^{^[15]}،حيث فيها :"تتنافى العضوية في مجلس المستشارين مع رئاسة مجلس جهة ، ورئاسة مجلس عمالة أو إقليم ومع رئاسة مجلس كل جماعة يتجاوز عدد سكانها300.000 ويؤخذ بعين الاعتبار عدد السكان المثبت في آخر إحصاء عام رسمي. وتحدد بنص تنظيمي قائمة الجماعات المعنية. كما تتنافى العضوية في مجلس المستشارين مع أكثر من رئاسة واحدة لغرفة مهنية أو لمجلس جماعة أو مجلس مقاطعة جماعية أو مجموعة تؤسسها جماعات ترابية". وتنص المادة 14 من هذا القانون على أنه:" تتنافى العضوية في مجلس المستشارين مع صفة عضو في الحكومة".

فرئيس مجلس الجهة أو رئيس مجلس العمالة أو الاقليم أو رئيس مجلس الجماعة التي يتجاوز عدد سكانها300.000لم يعد بإمكانه الجمع بين الانتداب التنفيذي على المستوى الترابي وانتدابه الوطني، أي لم يعد بإمكانه ان يكون وزيرا او برلمانيا ورئيسا لجماعة ترابية مع مراعاة شرط العتبة الديموغرافية بالنسبة للجماعات.

وتجدر الإشارة إلى أن المادة 13 من القانون التنظيمي رقم 11-27 المتعلق بمجلس النواب الصادر بتاريخ 14أكتوبر 2011 ^{^[16]} كانت تنص على عدم الجمع بين :".....العضوية في مجلس النواب و رئاسة مجلس جهة. وعدم الجمع بين العضوية في مجلس النواب مع أكثر من رئاسة واحدة لغرفة مهنية أو لمجلس جماعة أو مجلس عمالة أو إقليم أو مجلس مقاطعة جماعية أو مجموعة تؤسسها جماعات ترابية ، بينما كانت تحصر المادة 11من القانون التنظيمي رقم 31.97 المتعلق بمجلس النواب الصادر بتاريخ4 دجنبر 1997^{^[17]} هذا التنافي في العضوية في مجلس النواب مع أكثر من رئاستين اثنتين لجماعة محلية أو مجموعة حضرية أو غرفة مهنية.

وهو ما نصت عليه أيضا المادة 14 من القانون التنظيمي رقم 28.11 المتعلق بمجلس المستشارين، الصادر بتاريخ 22 نوفمبر2011 والتي جاء فيها: "‏تتنافى العضوية في مجلس المستشارين مع رئاسة مجلس جهة. كما تتنافى مع أكثر من رئاسة واحدة لغرفة مهنية أو لمجلس جماعة أو مجلس عمالة أو إقليم أو مجلس مقاطعة جماعية أو مجموعة تؤسسها جماعات ترابية"^{^[18]}.

حدت القوانين التنظيمية لسنة2021 من جمع النواب للانتدابات الانتخابية واستهدفت ظاهرة سياسية محددة، ألا وهي الجمع العمودي؛ أي الجمع بين انتداب برلماني مع انتداب محلي. وبذلك تكون هذه القوانين قد دعمت حالات التنافي بين الانتدابات البرلمانية والوظائف التنفيذية الترابية.

يشكل الحظر التشريعي للجمع بين الانتداب بين البرلمانية والوظائف التنفيذية الترابية نقطة تحول في الممارسة العامة لهذه الظاهرة. فهو يشكل بلا شك خطوة إلى الأمام في الارتقاء بالمؤسسة البرلمانية.

ثانيا- منع الجمع الافقي:

تنص الفقرة الثانية من المادة 17 من القانون التنظيمي رقم14-111 المتعلق بالجهات والصادر بتاريخ 07 يوليوز2015 على أنه:" تتنافى مهام رئيس مجلس الجهة أو نائب رئيس مجلس الجهة مع مهام رئيس أو نائب رئيس مجلس جماعة ترابية أخرى أو مهام رئيس أو نائب رئيس غرفة مهنية أو مهام رئيس أو نائب رئيس مجلس مقاطعة. وفي حالة الجمع بين هذه المهام، يعتبر المعني بالأمر مقالا بحكم القانون من أول رئاسة أو إنابة انتخب لها. تتم معاينة هذه الإقالة بموجب قرار للسلطة الحكومية المكلفة بالداخلية".

كما نصت المادة 16 من القانون التنظيمي رقم14-112 المتعلق بالعمالات والاقاليم والصادر بتاريخ 07 يوليوز2015 على أنه:" تتنافى مهام رئيس مجلس العمالة أو الإقليم أو نائب رئيس مجلس العمالة أو الإقليم مع مهام رئيس أو نائب رئيس مجلس جماعة ترابية أخرى أو مهام رئيس أو نائب رئيس غرفة مهنية أو مهام رئيس أو نائب رئيس مقاطعة. وفي حالة الجمع بين هذه المهام، يعتبر المعني بالأمر مقالا بحكم القانون من أول رئاسة أو إنابة انتخب لها. وتتم معاينة هذه الإقالة بموجب قرار السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية".

و المقتضى نفسه نجده في المادة15 من القانون التنظيمي رقم14-113 المتعلق بالجماعات والصادر بتاريخ 07 يوليوز2015 ^{^[19]} والتي نصت على أنه:" تتنافى مهام رئيس مجلس الجماعة أو نائب رئيس مجلس الجماعة مع مهام رئيس أو نائب رئيس مجلس جماعة ترابية أخرى أو مهام رئيس أو نائب رئيس غرفة مهنية. وفي حالة الجمع بين هذه المهام، يعتبر المعني بالأمر مقالا بحكم القانون من أول رئاسة أو إنابة انتخب لها. تتم معاينة هذه الإقالة بموجب قرار للسلطة الحكومية المكلفة بالداخلية".

الملاحظ انه من مستجدات القانون التنظيمي المتعلق بالجهات والقانون التنظيمي المتعلق بالجماعات والقانون التنظيمي المتعلق بالعمالات والاقاليم هو تشديد نظام التنافي المحلي - المحلي، حيث لم يعد بإمكان رئيس مجلس جهوي أو إقليمي أن يكون رئيسا للمجلس الجماعي.

الفرع الثاني: آثار التنظيم القانوني لحالات التنافي على المستوى الترابي

يترتب عن الجمع بين الانتدابات الانتخابية عدة آثار إيجابية فالأنصار يرون فيه أداة لتحقيق التكامل بين الأدوار التمثيلية للمنتخب على المستوى الترابي والوطني، غير أنه لا يمكن القول أن الجمع بين المهام له آثار ايجابية فقط، فانحرافاته حسب معارضيه عديدة: مركزة السلطات، ابطاء تداول النخب وصراع من أجل النفوذ، وإهدار المال العام، وتوارث الانتدابات، وتشتيت الطاقات، وتضارب المصالح.

أولا- الراي المعارض للجمع بين الانتدابات:

يؤدي الجمع بين الانتدابيات الانتخابية سواء على المستوى العمودي او الافقي إلى إضعاف الديمقراطية على المستويين المحلي والوطني. وقد تم استنكار هذه الممارسة لأنها من شأنها أن تقوض الأداء السليم لآلية التمثيل الوطني.

يُنتقد الجمع بين الانتدابات الانتخابية على المستوى الوطني وعلى المستوى المحلي والجمع بين الانتداب التشريعي والوظائف التنفيذية الترابية بشكل أكبر حيث أن كل مهمة تتطلب عملا كبيرا وتستغرق وقتا طويلا، على سبيل المثال إدارة الجماعات مهما كانت صغيرة فهي تتطلب وقتا كبيرا وجهدا مضاعفا. كما أن هذا الجمع من شأنه أن يولد اتجاهات التغيب داخل الهيئات المنتخبة ^{^[20]}ويؤدي إلى تدهور جودة مراقبة السياسات العامة من قبل النواب وأعضاء مجلس المستشارين.

إن تعدد الولايات يقلل الوقت الذي يخصصه النواب للعمل البرلماني ، باستثناء الحضور في الجلسة العامة أثناء طرح الأسئلة على الحكومة وعدد الأسئلة المكتوبة المطروحة عليها^{^[21]}.إذ يعتبر الغياب البرلماني وبالتالي الجمع بين الانتدابات أحد العوامل الرئيسية إن لم يكن العامل الرئيسي المفسر لضعف البرلمان، وينبع العلاج منطقيا من التشخيص التالي: منع الجمع بين ولاية برلمانية ووظيفة تنفيذية محلية سيحرر أجندة البرلمانيين وسيسمح لهم بممارسة وظائفهم ، فبحضور البرلمانيين وارتباطهم بشكل كامل بممارسة التشريع ومراقبة العمل الحكومي ستسترد المجالس النيابية مكانتها. مع العلم أن أفول البرلمان لا يمكن إيعازه فقط لغياب البرلمانيين^{^[22]}.

ان افول البرلمان لا يمكن ارجاعه للبرلمانيين فقط، بل ان جذور المشكل تعتبر عميقة وترجع الى عدم الثقة في النظام الحزبي والبرلمان ذاته.

كما قد تكون هناك أيضا مخاطر تضارب المصالح بين الوظائف المختلفة التي تمارس (الوظيفة التنفيذية من ناحية، والانتداب التشريعي من ناحية أخرى). ذلك أن الجمع بين انتداب برلماني وانتداب تنفيذي ترابي يتعارض مع مبدأ الفصل بين السلطات الذي لا ينبغي بموجبه أن يكون المشرع هو الذي ينفذ القانون ^{^[23]}. كما أنه ليس من شأنه تسهيل توزيع المسؤوليات والوظائف بين جهات متعددة.

كما سيتأثر تشكيل الطبقة السياسية وتجديدها بسبب إفقار المنافسة السياسية: المرشحون الحاليون، الذين يشغلون عدة انتدابات ولديهم إمكانية الوصول إلى موارد متنوعة، سيكونون في ميزة مقارنة بمنافسيهم الخارجين من اللعبة ^{^[24]}.

بالإضافة إلى ذلك ، يشجع الجمع بين الانتدابات الانتخابية مركزة السلطة بين يدي مجموعة ضيقة نسبيا من المنتخبين يتحول فيها المجال إلى دوائر نفوذ^{^[25]} ، ويسمح الجمع بتقوية دوائر النفوذ والتقليل من الخسارة الانتخابية. إذ يشجع الجمع بين الانتدابات-إعادة انتخاب الخارجين خاصة عندما يكون رؤساء مجالس ترابية^{^[26]}.فبالنسبة لبرلماني رئيس مجلس محلي مثلا، فإن فقدانه لهذا الانتداب او ذاك لا يؤدي إلى فقدانه لصفة منتخب وموارده السياسية لن تتقلص إلى الصفر. فالخاسر يبقى في السباق ليسترجع في الاستحقاقات المقبلة الولاية التي فقدها. ولذلك يشجع غياب حالات التنافي عودة الخاسرين –ولاية أخرى- للساحة ويحد بالتالي من تجديد النخب السياسية.

ثانيا- الاتجاه المؤيد للجمع بين الانتدابات:

بالنسبة لمؤيدي الجمع بين الانتدابات يسمح هذا الأخير للبرلمانيين بالارتباط بشكل أفضل في الميدان، ومعرفة أفضل بالمشكلات المحلية وقرب أكبر من المواطنين.

كما يعتقد البعض ^{^[27]} أنه في غياب نظام حقيقي للمنتخب ، فإن الجمع بين الانتدابات يضمن شكلا من أشكال الأمن "المهني". في الممارسة فإن الحصول على انتداب ثان وبالتالي الجمع بين الانتدابات هو الذي يسمح لرئيس جماعة ترابية بالعيش فقط بالسياسة وأن يكون احترافيا. وبالتالي يسمح له الجمع بين الانتدابات إذا كان يرغب في ذلك مغادرة نشاطه المهني الأصلي والتفرغ كليا لوظائفه الانتخابية. وهكذا، فإن الجمع بين الانتدابات هو الطريق السهل للاحترافية بعيدا عن الأفكارالرائجة لدى الرأي العام.

إن مسألة احترافية رؤساء المجالس الترابية تطرح بطريقة متباينة حسب حجم الجماعات التي يديرونها، ففي المدن الكبرى لا يعيش الرئيس فقط من اجل السياسة بل يمكن ان يعيش بالسياسة، وتحديدا يمكن ان يعيش فقط بالتعويضات الممنوحة لهم. وفي كل الجماعات الصغيرة والمتوسطة لا يحصل الرؤساء الا على تعويضات هزيلة رغم ان وظيفتهم الانتخابية تستغرق وقتا طويلا ولا يمكن التوفيق بينها وبين ممارسة نشاط مهني^{^[28]}. إذ أن بضع ساعات في الأسبوع مساء او في نهاية الأسبوع لا تكفي من اجل إدارة الجماعة بشكل فعال. اذ تتطور الخدمات المقدمة للمرتفقين وتتطور السياسيات العمومية ويرتفع عدد الموظفين والاعوان الذين يجب تأطيرهم دون ان يتمكن الرئيس ان يتوفر كما هو الحال في الجماعات الكبرى لا على العدد الكاف من الموظفين والاعوان والاطر الإدارية الكفؤة ولا على ديوان يساعده على التسيير.

من هنا، وحسب هذا الاتجاه فإن أجر البرلماني يصبح ضرورة ويبدو كشرط لاستقلالية ممارسة وظيفة تنفيذية ترابية صعبة ومتعبة، فالولاية السياسية تضمن للمدينة أو القرية مدافعا وتضمن للمدافع وسيلة للعيش وبالتالي فإن الجمع بين الانتدابات يمكن أن ننظر إليه كوسيلة للوصول إلى احترافية المنتخبين المحليين^{^[29]}.

بالإضافة إلى هذه الحجج يستخدم المدافعون عن الجمع أيضا حجة حرية التصويت ، ويرون أنه إذا لم يرغب المواطنون في الجمع بين الانتدابات ، فلن يعيدوا انتخاب أعضاء البرلمان الذين يشغلون وظائف تنفيذية على المستوى الترابي بانتظام^{^[30]}.

وتؤكد بعض الدراسات^{^[31]}بأن الانتدابات المتعددة لن تؤدي إلى نشاط برلماني أقل وأن النواب الذين يجمعون بين انتدابات متعددة لن يهتموا فقط بمصالح جماعتهم الأصلية . في حين يعتقد البعض الآخر ^{^[32]} أن تقييد الجمع بين الانتدابات الانتخابية في الزمن ، من شأنه أن يسرع من تجديد المسؤولين المنتخبين ، الذي يمكن أن يقلل من سلطة السياسيين وأن تمارس السلطة من طرف مؤسسات أخرى كالإدارة أو الإعلام أو القضاء.

المطلب الثاني: محدودية التنظيم القانوني لحالات التنافي على المستوى الترابي والإصلاحات الممكنة

جاء الإصلاح الترابي لسنة2015 والإصلاح الانتخابي لسنة2021 بإصلاحات مهمة تخص الحد من حالات التنافي، غير أنه من الملاحظ أن المنطق الذي تحكم في هذه الإصلاحات لم يذهب بعيدا، حيث لا تزال إمكانية الجمع بين عدة انتدابات قائمة و لم يستطع المشرع تأسيس الولاية الوحيدة. وهو ما يطرح عدة تساؤلات حول الإصلاحات الممكنة لاستكمال النظام الجديد لحالات التنافي على المستوى الترابي.

الفرع الأول: محدودية التنظيم القانوني لحالات التنافي على المستوى الترابي

إذا كانت القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية الصادرة بتاريخ 07 يوليوز2015 ، والقوانين التنظيمية الصادرة بتاريخ17ماي2021 ^{^[33]} (القانون التنظيمي رقم 21.04 المتعلق بمجلس النواب و القانون التنظيمي رقم 05.21 القاضي المتعلق بمجلس المستشارين ) قد عالجت بشكل أساسي مسألة الجمع من منظور الانتداب البرلماني ، فيجب ملاحظة أن الجمع بين بعض الانتدابات المحلية والانتداب البرلماني لا يزال ممكنا ، وكذلك إمكانية الجمع بين انتدابين ترابيين:

أولا-امكانية الجمع بين المهام البرلمانية والمهام التنفيذية على المستوى الترابي:

رغم التطورات التي عرفها التشريع المتعلق بنظام التنافي، فإنه مع ذلك أبقى على امكانية الجمع بين انتداب برلماني ورئاسة مجلس جماعي. وعليه يحق للبرلماني تقلد منصب رئيس المجلس في الجماعات، وغيره من المسؤوليات التنفيذية داخل المجالس الترابية التي يقل عدد سكانها عن 300.000، وذلك دون الحاجة إلى التخلي عن انتدابه البرلماني.

وبالتالي، فإن عدم التشكيك في هذه العتبة من طرف هذه القوانين التنظيمية يسمح للبرلماني ورئيس أحد المجالس الجماعية التي يقل عدد سكانها عن 300.000 نسمة بالجمع بين هذين الانتدابين.

وكان يجب تمديد هذا التعارض ليشمل رؤساء هذه المجالس البلدية. ذلك أنه من غير المتصور الجمع بين مهام النائب البرلماني ورئيس البلدية، إذ يجب ممارسة كل وظيفة بدوام كامل لإعطاء معنى لإدارة الشؤون العامة والتمثيل الانتخابي.

فالبرلمانيون مدعوون إلى تكريس أنفسهم بالكامل لمهامهم الرقابية والتشريعية والدبلوماسية البرلمانية لتحسين صورة البرلمان. إذ يرجع الغياب الذي يضرب هذه المؤسسة بقوة في بعض الأحيان إلى مشكلة غياب نظام التنافي.

ثانيا-امكانية الجمع بين انتداب برلماني وانتداب محلي بسيط:

لم تمنع القوانين التنظيمية لسنة 2015 المتعلقة بالجماعات الترابية الجمع بين الانتدابي البرلماني وبين مستشار جهوي او مستشار جماعي او مستشار إقليمي. وبالتالي يمكن لعضو في البرلمان ان يكون عضوا في المجالس الترابية (المجالس الجهوية او المجالس القروية أو الحضرية، أو مجالس العمالات والأقاليم) ولا يوجد في القانون أي مانع يحول دون ذلك.

ثالثا-إمكانية الجمع بين انتدابين محليين:

إذا كان الإصلاح الترابي لسنة2015 قد حد من الجمع بين الانتدابات فإنه لم يلغيه بشكل كامل. إذ يمكن للشخص أن يكون في الوقت نفسه مستشارا جماعيا أو إقليميا أو جهويا. فباسم الابقاء على رابطة القرب بين المنتخب وناخبيهلا يزال من الممكن الجمع بين الانتدابين التاليين: مستشار إقليمي، مستشار جماعي، مستشار جهوي. وبالتالي يحق لكل مستشار جماعي أن يترشح لعضوية مجلس جهوي أومجلس العمالة أو الإقليم، وليس هناك ما يحد من هذا الحق.

الفرع الثاني: الإصلاحات الممكنة لنظام التنافي على المستوى الترابي

أولا-انشاء نظام أساسي جديد للمنتخب:

هناك اعتراف عام بالمشاكل المرتبطة بالجمع بين الانتدابات لا يمكن حلها الا عبر إنشاء "نظام أساسي للممثل المنتخب"، من شأنه أن يضمن للسياسيين دخلا كافيا. وغياب مثل هذا النظام الأساسي هو الحجة الرئيسية لعدم الاخذ بقاعدة التنافي ^{^[34]}.

فالمنتخب يعمل في بيئة تتغير باستمرار وتتميز بتعقيد غير مسبوق للقواعد القانونية. وهو مطالب أن يظهر كمحترف للحكامة الترابية. علاوة على ذلك، وأمام تطور الاختصاصات باستمرار، تتطلب إدارة الشؤون الترابية المزيد والمزيد من الوقت. وتتمثل إحدى الإصلاحات المهمة في إنشاء التزام بممارسة ولاية واحدة بدوام كامل بشرط عدم الحصول على تعويض، ولكن على اجر حقيقي من طرف جماعته الترابية. لكن مثل هذه الثورة لا يمكن تصورها إلا باعتماد نظام أساسي حقيقي للمنتخب يوضح الحقوق والواجبات. وفقط في هذا السياق يجب تحليل حقيقة معرفة ما إذا كان يجب اعتبار المنتخب كمحترف يمارس نشاطا مؤدى عنه.

ويجب أن يسمح هذا النظام بتقديم إجابات لأسئلة محددة: ما هو المسؤول المنتخب؟ هل هو متطوع أم محترف؟ ما هي شروط الولوج للانتداب المحلي؟ ما هي المخاطر التي يتعرض لها وما هي المزايا التي يمكن أن يجنيها منه؟ ماذا يحدث للمسؤول المنتخب عندما تنتهي ولايته؟ هل يمكننا التحدث عن مسار وظيفي بالنسبة لمسؤول منتخب؟ ويجب أن يضمن أي إصلاح تهيئة بيئة مواتية لممارسة الانتداب المحلي، لذلك من الضروري دعم المنتخب ماليا وتوفير الحماية الاجتماعية له طوال مدة ولايته.

إلا أنه، هناك العديد من القيود على هذه الحجة، الأول هو أن حماية المسؤولين المنتخبين المحليين تحسنت بشكل ملحوظ منذ مراسيم 2016 ^{^[35]} حيث اصبحوا يحصلون على تعويضات على التمثيل والتنقل إذ تصل تعويضات رؤساء الجهات لما قيمته 40.000 درهما وتعويضات رؤساء مجالس الجماعات الكبرى (الدار البيضاء والرباط وطنجة ومراكش وفاس وسلا ) ما قيمته 30 ألف درهم شهريا ، بينما يحصل رؤساء مجالس العمالات أو الأقاليم ما بين 12.000 و20.000 درهم، أما رؤساء الجماعات الأخرى والمقاطعات فتعويضاتهم حددت بين 2800 و11.000 درهم تبعا لعدد السكان. بالإضافة إلى الاستفادة من التكوين المستمر^{^[36]} ومن التأمين عن الأضرار الناجمة عن الحوادث التي قد يتعرض لها أعضاء المجلس بمناسبة أدائهم لمهامهم^{^[37]}.

ثانيا- تقليص عدد الانتدابات:

يعتبر الجمع بين الانتدابات هو نتيجة السياسيين الذين يسعون إلى استخدام مهاراتهم لصالح أقصى قدر من الإنتدابات. وكلما كانت هذه الإنتدابات أخف كلما زاد إغراء تجميعها. لذلك سيكون كافيا زيادة العمل المتصل بمختلف الإنتدابات من خلال تقليل العدد، سواء في الجماعات الترابية أو في البرلمان ^{^[38]}.

فعلى مستوى الجماعات يبقى الهامش ضيقا مادام ان النواب يركزون بالفعل على الانتدابات التنفيذية الثقيلة جدا. ولذلك تطرح مسألة تقليل عدد النواب. وهو ما سيكون من ايجابياته ابعاد كل نائب برلماني عن رئاسة جماعة مادام ان وزن المدينة في دائرة تشريعية سيكون مقلصا^{^[39]}.

غير ان هذا الاقتراح أصبح متجاوزا بعد الإصلاحات الانتخابية التي جاء بها القانون التنظيمي رقم 21.04 المتعلق بمجلس النواب والصادر بتاريخ17ماي2021 والقانون التنظيمي رقم.05.21 المتعلق بمجلس المستشارين والصادر بتاريخ21 ماي2021، والتي منعت الجمع بين صفة العضوية في البرلمان ورئاسة كل جماعة ترابية مع مراعاة العتبة الديموغرافية.

ثالثا- فرض غرامات:

يرى أنصار هذا الاتجاه انه لوضع حد لظاهرة الجمع بين المهام الانتخابية، يجب معاقبة الأحزاب التي تستضيف الأشخاص الذين يجمعون بين الانتدابات ماليا، وهو ما قد يقلص بشكل ملحوظ من هذه الممارسة. حيث يتم إلزام الأحزاب بدفع غرامة مالية عن كل نائب ينجح في الانتخابات التشريعية ويحتفظ بانتداب محلي. ويجب ان يكون مبلغ الغرامة حسب حجم الانتدابات التي يتم الجمع بينها^{^[40]}.

إلا أنه يجب توخي الحذر في هذا الصدد حيث ان الأحزاب تبدو قادرة على تحمل غرامات مرتفعة من اجل الإبقاء على اشخاص معينين في السلطة.

رابعا- الولاية الوحيدة:

إن اقتراح فرض ولاية واحدة على البرلمانيين ليس بجديد. ومع ذلك، يبدو لنا أنه يفرض نفسه في ضوء تحليلنا لأصول الجمع بين الانتدابات ونتائجه. بالتأكيد لا يمكننا إنكار الآثار الضارة المحتملة لمثل هذا الإجراء إذ يمكن أن يصرف السياسيين الموهوبين عن البرلمان ويفضلون الاحتفاظ بانتدابهم على المستوى الترابي. ولذلك فان الولاية الوحيدة ستؤدي إما الى عدم احترافية المنتخبين وزيادة اضعاف الأحزاب السياسية واما الى انشاء نظام أساسي جديد للمنتخب وهو ما يجعل من إطلاق المرحلة الثانية من الإصلاح الترابي امرا حتميا.

خاتمة:

أعيد إطلاق النقاش حول حظر الجمع بين الانتدابات الانتخابية مرة أخرى هذا العام (2021) وتوج هذا النقاش كما راينا بإصلاح هام الأول جاءت به القوانين التنظيمية المتعلقة بمجلس النواب والمستشارين والصادرة في 17 ماي2017 بعد الإصلاح الذي جاءت به القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية والثاني الصادرة في 15 يوليوز 2015 ، فأجبرت هذه القوانين المنتخبين الاختيار بين ولايتهم التشريعية في مجلس النواب أو مجلس المستشارين ووظيفتهم كرؤساء للمجلس الجهوي أو المجلس الإقليمي أو المجلس الجماعي ، لكن لايزال هذا الحظر يخضع لبعض الشروط لاسيما شرط العتبة الديموغرافية و يخضع لبعض الاستثناءات ، وبالتالي لم تمنع هذه الإصلاحات هذه الممارسة بشكل كلي ولم يقترح أي من القانونين التنظيميين فرض ولاية وحيدة على النواب والمستشارين.

يبدو أن سياسة عدم التدخل هي أمر محتمل ولكنه غير مرغوب فيها. بعض الحلول التي يتم اقتراحها في كثير من الأحيان، مثل إنشاء نظام أساسي جديد للمنتخب، وتقليص عدد الانتدابات الانتخابية، من المحتمل أن يكون لها آثار ولكن لم تثبت فعاليتها. ويعتبر فرض الجزاءات المالية على الأحزاب التي لا تحترم قواعد التنافي من الناحية النظرية الحل الأكثر صلة بالموضوع، لكنه يتطلب عمليا تنظيما دقيقا للغاية حتى لا يتلاعب به البرلمانيون. ذلك أن السياسة الطموحة التي قد تتمثل في معاقبة الأحزاب ماليا يمكن التلاعب في تنفيذها بحيث يكون لها تأثير على صميم ممارسة الجمع بين الانتدابات.

في رأينا، فإن إنشاء الولاية الوحيدة، في نهاية المطاف، فقط هو القادر على تغيير التقاليد السياسية في هذا المجال،

وسيكون من الضروري في المستقبل العمل على المنع المطلق للجمع بين المهام الانتخابية المبعد الى حد اليوم ولكن، لا يمكن أن يبقى الوضع كذلك أكثر من ذلك.

[1] - Mohammed Drissi Alami Machichi, Notion D’incompatibilité en droit des sociétés,.https://jurismaroc.vraiforum.com/t9-Notion-D-Incompatibilite-En-Droit-Des-Societes.htm.

تاريخ الولوج 24 يونيو 2021على الساعة الحادية عشر صباحا.

[2] - https://www.toupie.org/Dictionnaire/Cumul_mandats.htm

تاريخ الولوج 24 يونيو 2021على الساعة الحادية صباحا.

[3] - P.-O. CAILLE, "Le cumul des mandats au regard des expériences étrangères ", op. cit., p. 1705.

[4] - Y. MÉNY, " Le cumul des mandats ou l’impossible séparation des pouvoirs ? ", op. cit., p. 133.

[5] - Y. MÉNY, "Le cumul des mandats ou l’impossible séparation des pouvoirs ? ", Pouvoirs. Revue française d’études constitutionnelles et politiques, n° 64, 1993, p. 133, citant J. BECQUART-LECLERCQ, " Cumul des mandats et culture politique ", in A. MABILEAU (dir.), Les pouvoirs locaux à l’épreuve de la décentralisation, Paris, Pedone, 1979, p. 102-128. Le cumul horizontal peut aussi désigner le « fait, pour une même personne, de détenir simultanément deux ou plusieurs mandats de même nature » (P.-O. CAILLE, "Le cumul des mandats au regard des expériences étrangères ", op. cit., p. 1704, citant J.-C. MASCLET, Droit électoral, Paris, Presses universitaires de France, collection Droit fondamental. Droit politique et théorique, 1989, p. 139).

[6] - P.-O. CAILLE, "Le cumul des mandats au regard des expériences étrangères ", Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger", volume 116, n° 6, 2000, p. 1705.

[7] - ظهير شريف رقم 1.97.84 صادر في 23 من ذي القعدة 1417 (2 أبريل 1997) بتنفيذ القانون رقم 47.96 المتعلق بتنظيم الجهات ، لجريدة الرسمية عدد 4470 بتاريخ 03/04/1997 الصفحة 556.

[8] - ظهير شريف رقم 1.02.297 صادر في 25 من رجب 1423 (3 أكتوبر 2002) بتنفيذ القانون رقم 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي، الجريدة الرسمية عدد 5058 بتاريخ 21/11/2002 ، ص. 3468.

[9] - ظهير شريف رقم 1.02.269 صادر في 25 من رجب 1423(3أكتوبر 2002)بتنفيذ القانون رقم 79.00 المتعلق بتنظيم العمالات والأقاليم ، الجريدة الرسمية عدد 5058 بتاريخ 21/11/2002 ،ص. 3490.

[10] - ظهير شريف رقم 1.21.39 صادر في 8 رمضان1442( 21 أبريل2021) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم21.04 القاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم11.27 المتعلق بمجلس النواب، الجريدة الرسمية عدد 6987، 05شوال1442(17ماي2021) ، ص.3405.

[11] - ظهير شريف رقم 1.21.40 صادر في 8 رمضان1442( 21 أبريل2021) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم.05.21القاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم28.11المتعلق بمجلس المستشارين، الجريدة الرسمية عدد 6987، 05شوال1442(17ماي2021) ، ص.3410.

[12] - ظهير شريف رقم 1.15.83 صادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليو 2015) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات، الجريدة الرسمية عدد 6380 الصادرة بتاريخ 6 شوال 1436 (23 يوليو 2015).

[13] - ظهير شريف رقم 1.21.39 صادر في 8 رمضان1442( 21 أبريل2021) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم21.04 القاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم11.27 المتعلق بمجلس النواب، الجريدة الرسمية عدد 6987، 05شوال1442(17ماي2021) ، ص.3405.

[14] - يتعلق الأمر حاليا بـ13 جماعة كبرى، منها الجماعات الست المقسمة إلى مقاطعات وسبع جماعات أخرى هي مکناس، وآسفي، ووجدة، والقنيطرة، وأكادير، وتطوان وتمارة.

[15] - ظهير شريف رقم 1.21.40 صادر في 8 رمضان1442( 21 أبريل2021) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم.05.21القاضي بتغيير وتتميم القانون التنظيمي رقم28.11المتعلق بمجلس المستشارين، الجريدة الرسمية عدد 6987، 05شوال1442(17ماي2021) ، ص.3410.

[16] -ظهير شريف رقم 1-11-165 صادر في 16 من ذي القعدة 1432 (14أكتوبر 2011) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 11-27 المتعلق بمجلس النواب، الجريدة الرسية عدد5987.ص.

[17] -ظهير شريف رقم 1.97.185 صادر في فاتح جمادى الأولى 1418 (4 سبتمبر1997) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 31.97 المتعلق بمجلس النواب، الجريدة الرسمية عدد 4516 بتاريخ 11/09/1997، ص. 3494.

[18] - ظهير شريف رقم 1.11.172 صادر في 24 من ذي الحجة 1432 (21 نوفمبر 2011) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 28.11 المتعلق بمجلس المستشارين، الجريدة الرسمية عدد 5997 مكرر الصادرة بتاريخ 25 ذو الحجة 1432 (22 نوفمبر2011)ص.5524.

[19]- ظهيرشريف رقم 1.15.85 صادر في 20 من رمضان 1436 (7 يوليو 2015) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات، الجريدة الرسمية عدد 6380 بتاريخ 6 شوال 1436 (23 يوليو 2015)، ص 6660.

[20]- Carcassonne Guy, « Cumul des mandats, le piège, par Guy Carcassonne », Le Monde,‎ 3 mai 2010.

[21] -Abel François, Laurent Weill, Le cumul de mandats locaux affecte-t-il l’activité des députés français ? Revue économique – vol. 65, n ° 6, novembre 2014, p. 881-906.

[22] - Luc Rouban, « Le cumul des mandats et le travail parlementaire », Cevipof, n^o 9,‎ août 2012

[23] - Yves Mény, « Le cumul des mandats ou l’impossible séparation des pouvoirs ? », Pouvoirs, n^o 64 « Le Parlement »,‎ février 1993, p. 129–136

[24] - Abel François, « Testing the ‘Baobab Tree’ Hypothesis: The Cumul des Mandats as a Way of Obtaining More Political Resources and Limiting Electoral Competition », French Politics, vol. 4,‎ 2006, p. 269–291.

[25] -Sadran, Pierre, «Démocratie locale :les carences de l’article II» Les cahiers français( Décentralisation, Etat et territoires) N°318 ? la documentation française , janvier-février2014,p.76.

[26] - Bernard Dolez, Le cumul des mandats, la professionnalisation des élus et la reforme territoriale, Revue Françaises D’administration Publique (RFAP)، N° 156 ,2015,p.937.

[27] - Ibidem.

[28] - Bernard Dolez, op.cit., p.939.

[29] - Bernard Dolez, Op.cit., p.937.

[30] - hristophe Bouchet, Vive le cumul des mandats! - Paris : Denoël, 1999, p. 190.

[31] - Luc Rouban, " Le cumul des mandats et le travail parlementaire ", Cevipof, no 9,‎ août 2012,p.7.

[32] - Marie-Christine Steckel, " L'interdiction du cumul des mandats ", Revue administrative, 2000, n^o 913, p. 76-89.

Groupe de travail sur l'avenir des institutions, Refaire la démocratie, octobre 2015, p.960 .

[33] - مرجع سابق.

[34]- Laurent Bach, "Faut-il abolir le cumul des mandats ?" Centre pour la recherche économique et ses applications, mai 2012,p.100.

[35] - للمزيد من التفاصيل حول موضوع تعويضات راجع:

-المرسوم رقم 2.16.493المتعلق بتحديد شروط منح التعويضات ومقاديرها لرؤساء مجالس الجماعات والمقاطعات ونوابهم وكتاب مجالس الجماعات والمقاطعات ونوابهم ورؤساء اللجان الدائمة ونوابهم، الصادر في 04 محرم1438(06 أكتوبر2016)، الجريدة الرسمية عدد6511،ص. 7404.

- المرسوم رقم 2.16.495 الصادر في 4 من محرم 1438 (6 أكتوبر2016) بتحديد شروط منح التعويضات ومقاديرها لرئيس مجلس الجهة ونوابه وكاتب المجلس ونائبه ورؤساء اللجان الدائمة، الجريدة الرسمية عدد6511، ص. 7409.

- راجع كذلك المواد: المادة55القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات، المادة52 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات، المادة 53 من القانون التنظيمي رقم14-112 المتعلق بالعمالات والاقاليم.

[36] - المادة 55 من القانون التنظيمي رقم 111.14المتعلق بالجهات والمادة53 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات، المادة 54 من القانون التنظيمي رقم14-112 المتعلق بالعمالات والاقاليم.

[37] - المادة56القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات ، المادة54 من القانون التنظيم رقم14-113 المتعلق بالجماعات، المادة 55 من القانون التنظيمي رقم14-112 المتعلق بالعمالات والاقاليم.